Ricorso (art. 127, comma 1, Cost.) per il Presidente del
Consiglio dei ministri in carica, rappresentato e difeso ex lege
dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587 - n. fax
0696514000 ed indirizzo P.E.C. per il ricevimento degli atti
ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) e presso la stessa domiciliato in
Roma alla via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Abruzzo, in
persona del Presidente della giunta regionale in carica per la
declaratoria della illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge Regione Abruzzo del 23 gennaio 2018, n. 5, pubblicata nel BUR
n. 12, del 31 gennaio 2018, recante «Norme a sostegno dell'economia
circolare - Adeguamento Piano regionale di gestione integrata dei
rifiuti (PRGR)» e del Piano regionale di gestione integrata di
rifiuti (PRGR) adeguato, composto dagli elaborati tecnici indicati
nel suddetto art. 2, allegato alla legge di cui e' parte integrante e
sostanziale, per violazione degli articoli 117, comma 2, lettera s),
e 118, comma 1 Cost.
Con la legge n. 5 del 23 gennaio 2018 la Regione Abruzzo ha
previsto «norme a sostegno dell'economia circolare» ed ha provveduto
«all'adeguamento (del) Piano regionale di gestione integrata di
rifiuti (PRGR)».
In particolare, l'art. 2 della predetta legge rubricato
«Adeguamento del Piano regionale di gestione integrata dei rifiuti»
prevede che:
«1. in attuazione dell'art. 199, comma 8, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e
successive modificazioni ed integrazioni e dell'art. 11 della legge
regionale 19 dicembre 2007, n. 45 (Norme per la gestione integrata
dei rifiuti) con la presente legge si provvede all'adeguamento del
Piano regionale di gestione integrata dei rifiuti (PRGR).
2. il Piano regionale di gestione integrata dei rifiuti
(PRGR) adeguato, e' allegato alla presente legge, di cui e' parte
integrante e sostanziale e si compone dei seguenti elaborati tecnici:
"Relazione di piano" - luglio 2017;
"sintesi della Relazione di piano" - luglio 2017;
"Relazione di piano: Allegato 1 - Linee guida ed indirizzi
per la riorganizzazione dei servizi a livello locale" - luglio 2017;
"Programma di prevenzione e riduzione della produzione dei
rifiuti e prime misure per la preparazione al riutilizzo" - luglio
2017;
"Piano delle bonifiche delle aree inquinate (PRB)" - luglio
2017;
"Rapporto ambientale" - luglio 2017;
"Rapporto ambientale - Sintesi non tecnica" - luglio 2017;
"Studio di incidenza sui siti della Rete natura 2000" -
luglio 2017.». La citata norma della legge regionale, nonche' tutte
quelle ad essa inscindibilmente collegate, compreso l'allegato Piano
e i relativi elaborati tecnici, presentano aspetti di illegittimita'
costituzionale per i seguenti
Motivi
1. Violazione dell'art. 117, comma secondo, lettera s) Cost. in
riferimento dell'art. 199, comma 1, del decreto legislativo n. 152
del 2006, nonche' violazione del principio generale di «primarieta'
dell'ambiente».
La disciplina della gestione dei rifiuti e' contenuta nella parte
IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in
materia ambientale».
In particolare l'art. 199 del citato decreto legislativo n.
152/2006 prevede che «le regioni, sentite le province, i comuni e,
per quanto riguarda i rifiuti urbani, le autorita' d'ambito di cui
all'art. 201, nel rispetto dei principi e delle finalita' di cui agli
articoli 177, 178, 179, 180, 181 e 182 ed in conformita' ai criteri
generali stabiliti dall'art. 195, comma 1, lettera m) ed a quelli
previsti dal presente articolo, predispongono piani regionali di
gestione dei rifiuti. Per l'approvazione dei piani regionali si
applica la procedura di cui alla parte II del presente decreto in
materia di VAS. Presso i medesimi uffici sono inoltre rese
disponibili informazioni relative alla partecipazione del pubblico al
procedimento e alle motivazioni sulle quali si e' fondata la
decisione, anche in relazione alle osservazioni scritte presentate».
Da tale disposizione si evince chiaramente che lo strumento
predisposto dal legislatore nazionale per l'approvazione del piano e'
costituito dal provvedimento amministrativo e non dalla legge.
In particolare, la previsione dei pareri da parte delle province,
dei comuni e delle autorita' d'ambito implica che con l'atto di
approvazione del Piano la competente autorita' deve motivatamente
rappresentare le ragioni per le quali ha ritenuto eventualmente di
discostarsi dalle risultanze dell'attivita' consultiva. Analogamente
l'autorita' procedente, ai sensi dell'art. 15 del decreto legislativo
n. 152 del 2006, deve render ragione del modo in cui ha «tenuto
conto» del rapporto ambientale elaborato in sede di VAS ed
esplicitare le ragioni per le quali non ha ritenuto di conformarsi al
medesimo. In sintesi, e' evidente che il predetto art. 199 ha
implicitamente, ma chiaramente, conformato il procedimento di
adozione del Piano regionale quale procedimento amministrativo, al
fine di consentire una esplicita valutazione degli interessi
ambientali ad esso sottesi.
La sostituzione del prescritto procedimento amministrativo con il
procedimento legislativo, effettuata dalla legge regionale in esame,
realizza una evidente lesione del principio di «primarieta'»
dell'ambiente.
Come e' noto, il principio di «primarieta'» dell'ambiente
richiamato da codesta Corte costituzionale, tra le altre, con la
sentenza n. 196 del 2004, esige che l'interesse ambientale riceva
«una compiuta ed esplicita rappresentazione (...) nei processi
decisionali all'interno dei quali si esprime la discrezionalita'
delle scelte politiche o amministrative» (par. 23 del Considerato in
diritto). Il che, evidentemente, puo' essere garantito, nel caso che
qui ci occupa, soltanto ove tale scelta sia affidata ad una autorita'
amministrativa, gravata dall'obbligo di motivarla, e non
cristallizzata in una disposizione legislativa. E' in tale ottica,
del resto, che codesta Corte costituzionale ha di recente affermato
che, per ragioni analoghe, la legge regionale non puo' evocare a se
stessa la scelta, che il legislatore statale ha configurato come
amministrativa, e dunque necessitante una adeguata motivazione
(anche) in punto di considerazione degli interessi ambientali, della
delimitazione degli ambiti territoriali ottimali per l'organizzazione
del SII (sent. n. 173 del 2017).
La necessita' di adottare, con atto amministrativo e non con
legge, deliberazioni ad alto contenuto tecnico nel cui ambito assume
un ruolo particolarmente rilevante la acquisizione dei prescritti
pareri, e' stata del resto affermata da codesta Corte anche con
riferimento al calendario venatorio, con argomentazioni senza dubbio
applicabili anche alla fattispecie in esame (cfr., ad es., sentenze
numeri 310 del 2012 e 90 del 2013). Inoltre, sempre dalla
giurisprudenza in tema di calendario venatorio emerge chiaramente
come «nei casi in cui la legislazione statale, nelle materie di
competenza esclusiva, conformi l'attivita' amministrativa
all'osservanza di criteri tecnico-scientifici, lo slittamento della
fattispecie verso una fonte primaria regionale fa emergere un
sospetto di illegittimita'» (sent. n. 20 del 2012): il che e'
precisamente quanto accade nel caso in questione, anche in ragione
del regime di tutela giurisdizionale proprio degli atti
amministrativi, che viene irrimediabilmente vanificato nel caso in
cui si proceda con legge (cfr., ancora, sentenza n. 20 del 2012).
La legge in esame, che approva il nuovo Piano regionale di
gestione dei rifiuti, e' pertanto illegittima perche' contrasta con
la «riserva di amministrazione» affermata dall'art. 199 del decreto
legislativo n. 152/2006, nonche' con il principio di «primarieta'
dell'ambiente».
2. Violazione degli articoli 117, comma secondo, lettera s), e 118,
comma 1, Cost., in riferimento all'art. 35, comma 1, del
decreto-legge n. 133 del 2014 e al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 agosto 2016.
La norma impugnata e' illegittima anche per contrasto con le
vincolanti disposizioni dell'art. 35, comma 1, del decreto-legge n.
133/2014 convertito con legge n. 164/2014, e con i principi in tema
di riparto di funzioni amministrative da essa stabiliti.
2.1. L'art. 35 ha attribuito al Presidente del Consiglio dei
ministri, l'individuazione, su proposta del Ministro dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare, della capacita' complessiva
di trattamento di rifiuti urbani e assimilati degli impianti di
incenerimento in esercizio o autorizzati a livello nazionale, con
l'indicazione espressa della capacita' di ciascun impianto, nonche'
degli impianti di incenerimento con recupero energetico di rifiuti
urbani e assimilati da realizzare per coprire il fabbisogno residuo,
nel rispetto degli obiettivi di raccolta differenziata e di
riciclaggio. Gli impianti cosi' individuati, qualificati
infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale, avrebbero attuato un sistema integrato e moderno di
gestione di rifiuti urbani e assimilati, garantendo la sicurezza
nazionale nell'autosufficienza, consentendo di superare e prevenire
ulteriori procedure di infrazione comunitaria nonche' limitando il
conferimento di rifiuti in discarica.
Le fmalita' perseguite dal legislatore nazionale con il predetto
art. 35 del decreto legislativo n. 133/2014 attengono alla
realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato
di gestione dei rifiuti urbani ed al conseguimento degli obiettivi di
raccolta differenziata e di riciclaggio. In attuazione dell'art. 35,
comma 1 del decreto-legge n. 133/2014 convertito con modificazioni
dalla legge n. 164/2014 e' stato emanato il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 agosto 2016, recante «Individuazione
della capacita' complessiva di trattamento degli impianti di
incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o
autorizzati a livello nazionale, nonche' individuazione del
fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti
di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati».
Tale decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, partendo
da una minuziosa ricognizione della situazione impiantistica di
incenerimento su scala nazionale, con particolare riferimento alle
diverse tipologie di rifiuti (urbani tal quali, frazione secca dei
rifiuti urbani, combustibile solido secondario, rifiuti sanitari,
fanghi) trattate nei singoli impianti, ha quindi individuato con
precisione la capacita' attuale di incenerimento dei rifiuti urbani.
Il decreto ha quindi provveduto a stimare il fabbisogno di
incenerimento nazionale necessario a chiudere il ciclo dei rifiuti
con la minimizzazione del ricorso alla discarica e nel farlo ha
tenuto conto non solo della prevenzione e degli obiettivi di raccolta
differenziata e riciclaggio della nuova proposta europea
sull'economia circolare in corso di definizione ed emanazione, ma
anche delle quantita' di rifiuti avviate a co-incenerimento nei
cementifici e nelle centrali elettriche e del trattamento dei rifiuti
negli impianti di trattamento meccanico biologico. Ha inoltre tenuto
conto degli scarti della raccolta differenziata che, in quanto
inidonei alla filiera del riciclaggio, vengono attualmente avviati
prevalentemente a smaltimento.
Infine, il citato decreto ha provveduto a confrontare la
capacita' esistente con il fabbisogno stimato, derivandone il
fabbisogno residuo di incenerimento per ciascuna regione. Una volta
ottenuto il fabbisogno residuo di ciascuna regione, il decreto ha
operato una compensazione tra macro aree al fine di evitare la
realizzazione di impianti non necessari e consentendo ai rifiuti
residui di una regione di essere inceneriti nella eventuale capacita'
residua presente nelle regioni limitrofe. In questa maniera, ovvero
considerando l'intero sistema paese anziche' l'autosufficienza delle
singole regioni, e' stato possibile limitare il fabbisogno residuo
totale a sole 1.831.000 tonnellate per un totale di nuovi 8 impianti
piu' il potenziamento dell'impianto della Regione Puglia e della
Regione Sardegna.
L'art. 6, comma 3, del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 10 agosto 2016 ha previsto la possibilita', per le regioni,
di richiedere la modifica del rispettivo fabbisogno di incenerimento
in due casistiche. La prima in caso di nuova approvazione del piano
regionale di gestione dei rifiuti o dei relativi adeguamenti, ai
sensi dell'art. 199 del decreto legislativo n. 152 del 2006. La
seconda in caso di variazioni documentate del fabbisogno
riconducibili:
a) all'attuazione di politiche di prevenzione della
produzione dei rifiuti e di raccolta differenziata;
b) all'esistenza di impianti di trattamento
meccanico-biologico caratterizzati da una efficienza, in valori
percentuali, di riciclaggio e recupero di materia, delle diverse
frazioni merceologiche superiori rispetto ai valori indicati
nell'allegato II;
c) all'utilizzo di quantitativi di combustibile solido
secondario (CSS) superiori a quelli individuati nell'allegato II;
d) ad accordi interregionali volti a ottimizzare le
infrastrutture di trattamento dei rifiuti urbani e assimilati.
In entrambi i casi, il successivo comma 4 del decreto sopra
menzionato prevede la necessita' di motivare adeguatamente l'istanza,
fornendo documentazione che comprovi la sussistenza delle condizioni
di procedibilita'.
Nel citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
viene individuato, per la Regione Abruzzo, un fabbisogno residuo di
incenerimento di 121.069 tonn/anno. Per far fronte a tale fabbisogno,
anche in considerazione all'assenza totale di impianti di
incenerimento operativi, si prevede, nella medesima Regione, la
realizzazione di uno di questi impianti. In caso di mancato
adempimento da parte della Regione Abruzzo alle disposizioni
contenute nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
agosto 2016, verrebbe inequivocabilmente ad essere compromesso
l'equilibrio e l'autosufficienza sia della macroarea sud cui la
stessa regione appartiene, sia delle altre macroaree eventualmente
aggravate dai quantitativi di rifiuti provenienti dall'Abruzzo.
Come riconosciuto dalla sentenza di codesta Corte costituzionale
n. 244 del 2016, il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
10 agosto 2016 e' stato adottato in attuazione di una norma
legislativa che assegna allo Stato l'esercizio di una funzione
amministrativa a carattere programmatorio generale sorretta da una
esigenza unitaria, perseguendo ex art. 117, comma secondo, lettera
s), Cost. l'obiettivo di raggiungere «un livello uniforme di tutela
ambientale su tutto il territorio nazionale» (par. 6.1.1. del
Considerato in diritto). Si tratta dunque dell'esercizio di una
funzione amministrativa di tipo programmatorio, costituzionalmente
tutelata ex art. 118, primo e secondo comma, Cost., dotata di potere
conformativo rispetto alla successiva pianificazione regionale.
2.2. La norma regionale impugnata si pone in contrasto con tale
disciplina perche', approvando un piano di gestione integrata dei
rifiuti che risulta in contrasto con le previsioni del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri svilisce la funzione di
programmazione attribuita allo Stato del citato art. 35 del decreto
legislativo n. 152/2006.
In particolare, occorre osservare che lo scenario di Piano
relativo all'orizzonte temporale 2014-2022 prevede in Regione Abruzzo
una sensibile riduzione della produzione dei rifiuti urbani pari al
14% circa; la produzione di rifiuti passerebbe secondo le stime
regionali da 593.080,29 tonnellate prodotte nell'anno 2014 a circa
520.902 tonnellate nel 2022, con un contemporaneo incremento della
raccolta differenziata verso il raggiungimento degli obiettivi di
legge.
Le previsioni di stima indicate dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 agosto 2016 con riferimento al fabbisogno
di incenerimento per la Regione Abruzzo, partono dal dato di
produzione dei rifiuti regionale indicato nel Rapporto rifiuti ISPRA
2015, relativo all'anno 2014. Da tale valore, il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri prevede la decurtazione della
quantita' di rifiuti come risultante dal Piano di prevenzione
approvato da ciascuna regione.
In questo senso, non avendo la Regione Abruzzo fornito adeguati
elementi in ordine alle azioni di riduzione della produzione dei
rifiuti adottate nell'ambito dell'istruttoria del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri sopra richiamato, il fabbisogno
di incenerimento indicato nel decreto attuativo dell'art. 35, comma
1, del decreto-legge n. 133 del 2014, convertito dalla legge n. 164
del 2014, potrebbe ragionevolmente considerarsi sovrastimato rispetto
ad eventuali obiettivi di riduzione della produzione dei rifiuti non
adeguatamente considerati.
L'adeguamento del Piano regionale di gestione integrata dei
rifiuti approvato dalla regione Abruzzo con legge regionale n. 5 del
23 gennaio 2018, prevede di fatto una specifica sezione dedicata alla
programmazione in tema di prevenzione e riduzione della produzione
dei rifiuti per l'orizzonte temporale 2014-2022.
Tuttavia, contrariamente a quanto previsto nel Piano come
conseguenza dell'attuazione delle azioni di prevenzione attivate e da
attivarsi secondo quanto indicato nel programma regionale, a partire
dal 2014 la produzione dei rifiuti urbani e' tornata a crescere in
Regione Abruzzo, passando da 593.080,29 tonnellate prodotte nell'anno
2014, a 593.817,90 tonnellate nell'anno 2015, a 601.990,75 tonnellate
nell'anno 2016, come certificato da ISPRA nei rapporti annuali.
In questo senso appare difficile dare credito alle previsioni
cosi' ambiziose della Regione Abruzzo in tema di riduzione della
produzione dei rifiuti, ai fini di un'eventuale aggiornamento del
fabbisogno di incenerimento di cui al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 agosto 2016. Giova inoltre evidenziare che,
nello scenario di riferimento regionale al 2022, piu' che aver
previsto un efficientamento dell'impiantistica di trattamento
preliminare, appare piuttosto esservi un peggioramento.
Dall'attuale valore di circa 11% del totale prodotto, costituito
da frazioni umide/organiche di sottovaglio avviate a smaltimento in
discarica (FU 4,6%-i-BS 6,6%), si passera', come gia' sopra rilevato,
a quasi il 30% del totale prodotto, secondo lo scenario di
riferimento regionale al 2022. Tale incremento appare trovare
giustificazione in una variazione delle maglie dei sistemi di vaglio
all'interno dell'impiantistica di trattamento preliminare, con la
conseguente diminuzione dell'efficienza di produzione delle frazioni
secche avviabili a recupero energetico negli impianti di
incenerimento, a fronte di una maggiore produzione di frazioni umide
di sottovaglio da inviare in discarica.
Risulta di fatto che l'incremento delle frazioni umide/organiche
di sottovaglio da avviare in discarica (dall'11% al 30% del totale
prodotto), non e' compensata dall'incremento, per altro non
adeguatamente analizzato e motivato, della frazione merceologica
avviabile a recupero di materia (dall'1,2% al 9,5% del totale
prodotto).
In sostanza nello scenario di riferimento regionale al 2022,
sebbene il ricorso allo smaltimento in discarica venga
complessivamente diminuito in valore assoluto per effetto
dell'incremento delle frazioni avviate a riciclo e recupero e della
diminuzione della produzione dei rifiuti, viene tuttavia artatamente
delineata una strategia di pianificazione tesa a favorire il ricorso
alla discarica a discapito del recupero energetico negli impianti di
incenerimento. In previsione del raggiungimento degli obiettivi di
riduzione della produzione dei rifiuti, a partire dal 2022 la Regione
Abruzzo prevede di abbassare la produzione di rifiuti a 520.902
tonn/anno, raggiungendo il 65% di raccolta differenziata per
complessive 343.833 tonn/anno (di cui 188.874 tonn/anno di frazioni
differenziate secche, 143.620 di FORSU+verde, e 11.339 tonn/anno di
rifiuti da spazzamento), e residuando 5.870 tonn/anno di ingombranti
a smaltimento e di 171.199 tonn/anno di rifiuto indifferenziato
avviato a trattamento preliminare.
Sorvolando sull'anomalo incremento degli ingombranti a
smaltimento dalle attuali 471 tonnellate, prodotte con riferimento al
dato 2016, a 5.870 tonnellate nel 2022, e considerando il quadro di
riferimento degli output del bilancio di massa dell'impiantistica di
trattamento preliminare abruzzese, secondo Io scenario di Piano al
2022, in uscita dai TMB (impianti di trattamento meccanico biologico)
si avrebbero 52.610 tonn/anno di' frazioni secche di sovvallo FS,
37.540 tonn/anno di combustibile solido secondario CSS, 50316
tonn/anno di frazione umida/organica stabilizzata FOS, 16.242
tonn/anno di materiali oggetto di recupero di materia, e 14.492
tonn/anno di perdite di processo e percolato. Con riferimento a tali
output la Regione Abruzzo ha previsto la possibilita' di ricorrere ad
un accordo con la Regione Molise per trattare circa 20.000 tonn/anno
di frazioni secche di sovvallo FS. Tuttavia non risulta sia stato
sottoscritto, allo stato attuale, alcun accordo tra le due regioni.
Infine, occorre evidenziare come nel Piano regionale de quo, in
considerazione delle sopra menzionate valutazioni circa l'andamento
della produzione dei rifiuti e la loro gestione, non viene prevista
la realizzazione di alcun inceneritore con recupero energetico. Al
contrario, si prevede il ricorso alla discarica per 111.397 tonn/anno
(pag. 305 del Piano).
2.3. E' evidente che molti aspetti dalla pianificazione regionale
non sono plausibili ne' supportati da adeguata motivazione e
documentazione. Inoltre esse si pongono in contrasto con le
previsioni del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
agosto 2016, relative all'andamento della produzione dei rifiuti ed
alla loro gestione che non possono essere modificate dal legislatore
regionale, secondo quanto disposto dall'art. 6 dello stesso decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri.
Non ricorrono, infatti, le condizioni in presenza delle quali i
fabbisogni ivi indicati possono essere modificati adeguandoli alle
previsioni regionali. Da qui la conseguenza secondo la quale la legge
regionale de qua, nell'approvare un nuovo Piano regionale di gestione
dei rifiuti contenente valutazioni non plausibili e inadeguate circa
la produzione e la gestione di rifiuti, ed escludendo in forza di
tali valutazioni la necessita' di realizzare un inceneritore con
recupero energetico, viola l'art. 117, comma secondo, lettera s),
Cost. e l'art. 118, primo comma, Cost, perche' contrasta con l'art.
35, comma 1, del decreto legislativo n. 133 del 2014 che detta norme
in materia ambientale riservata alla competenza esclusiva dello
Stato, e con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10
agosto 2016, impedendo il fruttuoso esplicarsi di una funzione
amministrativa allocata in capo allo Stato in virtu' del principio di
sussidarieta'.
3. Violazione dell'art. 117, 2° comma, lettera s) Cost. in
riferimento all'art. 179, comma 5 del decreto legislativo n.
152/2006.
Il Piano regionale di cui trattasi prevede un ingente ricorso
alla discarica.
In particolare, prevede un fabbisogno di 111.379 tonn/anno, cui
vanno sommate ulteriori 20.000 tonn/anno che sono imputate ad un
accordo con la Regione Basilicata ancora non realizzato. Cio'
determina un ricorso alla discarica di particolare entita', in
sostituzione al ricorso all'incenerimento con recupero energetico
previsto invece dal menzionato decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 10 agosto 2016 sulla base dell'art. 35 del decreto-legge
n. 133 del 2014.
Cio' si pone in palese contrasto con la gerarchia dei rifiuti
stabilita' dall'art. 179, comma 5, del decreto legislativo n. 152 del
2006, con conseguente violazione dell'art. 117, comma secondo,
lettera s), Cost.